小安逐条解读：国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见
2015/8/18 医药云端信息
小安逐条解读：国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见
文 | an小安
国务院印发《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
近年来，我国医药产业快速发展，药品医疗器械质量和标准不断提高，较好地满足了公众用药需要。与此同时，药品医疗器械审评审批中存在的问题也日益突出，注册申请资料质量不高，审评过程中需要多次补充完善，严重影响审评审批效率；仿制药重复建设、重复申请，市场恶性竞争，部分仿制药质量与国际先进水平存在较大差距；临床急需新药的上市审批时间过长，药品研发机构和科研人员不能申请药品注册，影响药品创新的积极性。为此，现就改革药品医疗器械审评审批制度提出以下意见：
一、主要目标
(一)提高审评审批质量。建立更加科学、高效的药品医疗器械审评审批体系，使批准上市药品医疗器械的有效性、安全性、质量可控性达到或接近国际先进水平。
(二)解决注册申请积压。严格控制市场供大于求药品的审批。争取2016年底前消化完积压存量，尽快实现注册申请和审评数量年度进出平衡，2018年实现按规定时限审批。
An: 吴局长说现在积压存量“21000条”，距离2016年底1年零4个月时间里消化完这些存量，这算不可能完成的任务么。。。看来，有可能频频祭出排成一排，机关枪扫射毙掉的杀手锏。
(三)提高仿制药质量。加快仿制药质量一致性评价，力争2018年底前完成国家基本药物口服制剂与参比制剂质量一致性评价。
An： 仿制药质量一致性评价这个艰巨任务还是要坚定推行，三年内完成国家基本药物口服制剂一致性评价，这个目标很明确。注射剂和其他剂型是分步实施，还是有其他途径进行评价？等待后续政策。
(四)鼓励研究和创制新药。鼓励以临床价值为导向的药物创新，优化创新药的审评审批程序，对临床急需的创新药加快审评。开展药品上市许可持有人制度试点。
An：传说中肿瘤创新药进行60天备案制度这次没有落地，但毫无疑问鼓励、支持临床需求的创新药开发，会单独列队、开辟加速审评审批通道。上市许可人制度(MAH)制度试点有可能在长三角地区，制药工业基础好、创新药集中的张江药谷和苏州工业园等地区先行进行试点。具体实施的时间表极有可能各个园区配合落地实施，实施细则未知，谨慎乐观。
总的说来，医药产业园区活过5年的创新药研发企业，终于有机会赶上MAH落地，做好研发和自己擅长的事，不用占用大笔资金建厂房建生产线……利好小微创新药企业有更大的生存空间，能活得更好。
(五)提高审评审批透明度。全面公开药品医疗器械注册的受理、技术审评、产品检验和现场检查条件与相关技术要求，公开受理和审批的相关信息，引导申请人有序研发和申请。
An：信息公开是把双刃剑，提高透明度同时加剧竞争激烈程度。以前一人拿一把长矛就可以上去打仗了，现在一人发把短刀上去，搞不好要贴身肉搏才能分输赢。企业相关人员可能压力比以前更大。
二、主要任务
(六)提高药品审批标准。将药品分为新药和仿制药。将新药由现行的“未曾在中国境内上市销售的药品”调整为“未在中国境内外上市销售的药品”。根据物质基础的原创性和新颖性，将新药分为创新药和改良型新药。将仿制药由现行的“仿已有国家标准的药品”调整为“仿与原研药品质量和疗效一致的药品”。
根据上述原则，调整药品注册分类。仿制药审评审批要以原研药品作为参比制剂，确保新批准的仿制药质量和疗效与原研药品一致。对改革前受理的药品注册申请，继续按照原规定进行审评审批，在质量一致性评价工作中逐步解决与原研药品质量和疗效一致性问题；如企业自愿申请按与原研药品质量和疗效一致的新标准审批，可以设立绿色通道，按新的药品注册申请收费标准收费，加快审评审批。上述改革在依照法定程序取得授权后，在化学药品中进行试点。
An：这条是最大的调整，整个药品申报的分类和基本概念改变，实施应该会等药品注册管理法修订后，依法依规进行。与FDA等国际监管标准看齐，回归新药和仿制药本质：创新药和改良型新药；仿制药与原研药进行质量和疗效一致性评价，明确参比制剂是原研药。如果参比制剂尚未在国内上市，进口报批等程序还需要细则配合。
我注意到7.31公告中所提出的“对已经受理的临床急需且专利到期前3年的临床试验申请和专利到期前1年的生产申请，加快审评审批。对受《中华人民共和国专利法》保护并在专利期内的药品，国家食品药品监督管理总局在该药品专利期届满前6年开始受理临床试验申请，前2年内开始受理生产申请。不符合此规定的，不受理其注册申请；已经受理的，退回企业届时重新申报。”这次并未提及，不知道具体什么情况？不过既然CFDA历来不管专利，又没有FDA橙皮书制度，单靠一个公告精神核查每个新药申报的专利，于法于理，操作难度比价大。有可能引发诉讼和争议。
(七)推进仿制药质量一致性评价。对已经批准上市的仿制药，按与原研药品质量和疗效一致的原则，分期分批进行质量一致性评价。药品生产企业应将其产品按照规定的方法与参比制剂进行质量一致性评价，并向食品药品监管总局报送评价结果。参比制剂由食品药品监管总局征询专家意见后确定，可以选择原研药品，也可以选择国际公认的同种药品。无参比制剂的，由药品生产企业进行临床有效性试验。
在规定期限内未通过质量一致性评价的仿制药，不予再注册；通过质量一致性评价的，允许其在说明书和标签上予以标注，并在临床应用、招标采购、医保报销等方面给予支持。在质量一致性评价工作中，需改变已批准工艺的，应按《药品注册管理办法》的相关规定提出补充申请，食品药品监管总局设立绿色通道，加快审评审批。
质量一致性评价工作首先在2007年修订的《药品注册管理办法》施行前批准上市的仿制药中进行。在国家药典中标注药品标准起草企业的名称，激励企业通过技术进步提高上市药品的标准和质量。提高中成药质量水平，积极推进中药注射剂安全性再评价工作。
An：2007年前已上市仿制药的质量一致性评价，参比制剂可以是原研药品或公认的同种药品。没有参比制剂，对不起去做临床试验吧，这条比较釜底抽薪，上市了也跑不了。
老仿制药也要抓回来重新“二次高考”，通不过不予再注册，大量药品批准文号会集体消失吗？通过“二次高考”的在临床应用、招标采购、医保报销等方面给予支持，奖励质量过关的老仿制药。
中药注射液安全性再评价，是回应了近几年社会公众关切的用药安全问题，对营收倚重中药注射剂独家品种、中成药的药企，可能有些家要过生死难关。这一条对整个仿制药行业分量很重，要看有没有决心和信心贯彻到底。
(八)加快创新药审评审批。对创新药实行特殊审评审批制度。加快审评审批防治艾滋病、恶性肿瘤、重大传染病、罕见病等疾病的创新药，列入国家科技重大专项和国家重点研发计划的药品，转移到境内生产的创新药和儿童用药，以及使用先进制剂技术、创新治疗手段、具有明显治疗优势的创新药。加快临床急需新药的审评审批，申请注册新药的企业需承诺其产品在我国上市销售的价格不高于原产国或我国周边可比市场价格。
An：强调对创新药开辟绿色通道制度化、常态化。这次明确提出罕见病创新药优先进入绿色通道，但罕见病用药药企开发不足比审批审评问题更突出，CFDA在自己这一环节作出了好的表态，但推动罕见病药物开发需要依靠给予独占期、资金、税收等优惠措施配套。
对转移到境内生产的创新药可加速审批，鼓励“大家走出去，买回来再生产”将有更多药企在全球范围践行drug hunter。“申请注册新药的企业需承诺其产品在我国上市销售的价格不高于原产国或我国周边可比市场价格”关于药品定价，CFDA应该愿望良好但是鞭长莫及。
(九)开展药品上市许可持有人制度试点。允许药品研发机构和科研人员申请注册新药，在转让给企业生产时，只进行生产企业现场工艺核查和产品检验，不再重复进行药品技术审评。试点工作在依照法定程序取得授权后开展。
An：允许药品研发机构和科研人员申请注册新药并可以转让给企业，这是对药品科研工作中，科技是第一生产力的承认和归位，将有更多生物科技创业家出现。这条要依照什么法规和程序进行，待后续进展。
(十)落实申请人主体责任。按照国际通用规则制定注册申请规范，申请人要严格按照规定条件和相关技术要求申请。将现由省级食品药品监管部门受理、食品药品监管总局审评审批的药品注册申请，调整为食品药品监管总局网上集中受理。对于不符合规定条件与相关技术要求的注册申请，由食品药品监管总局一次性告知申请人需要补充的内容。进入技术审评程序后，除新药及首仿药品注册申请外，原则上不再要求申请人补充资料，只作出批准或不予批准的决定。
An：药品注册申请集中由国家局网上受理，这条是对现行程序的改变，药企和省局的交情…..。发补资料从严从省，对非创新药和首仿药外的申请，要求申报材料质量更高。
(十一)及时发布药品供求和注册申请信息。根据国家产业结构调整方向，结合市场供求情况，及时调整国家药品产业政策，严格控制市场供大于求、低水平重复、生产工艺落后的仿制药的生产和审批，鼓励市场短缺药品的研发和生产，提高药品的可及性。
食品药品监管总局会同发展改革委、科技部、工业和信息化部、卫生计生委制定并定期公布限制类和鼓励类药品审批目录。食品药品监管总局及时向社会公开药品注册申请信息，引导申请人有序研发和控制低水平申请。
An：从市场需求出发，多家联合公布“限制类和鼓励类药品审批目录”。
(十二)改进药品临床试验审批。允许境外未上市新药经批准后在境内同步开展临床试验。鼓励国内临床试验机构参与国际多中心临床试验，符合要求的试验数据可在注册申请中使用。对创新药临床试验申请，重点审查临床价值和受试者保护等内容。强化申请人、临床试验机构及伦理委员会保护受试者的责任。
An：鼓励新药全球同步上市，鼓励国际多中心临床试验。但“符合要求的试验数据可使用”怎样定义“符合要求的试验数据”？对外企的“三报三批”和这条怎么协调？基本面利好国际化的药企，但要看程序具体怎么改变。
(十三)严肃查处注册申请弄虚作假行为。加强临床试验全过程监管，确保临床试验数据真实可靠。申请人、研究机构在注册申请中，如存在报送虚假研制方法、质量标准、药理及毒理试验数据、临床试验结果等情况，对其药品医疗器械注册申请不予批准，已批准的予以撤销；对直接责任人依法从严处罚，对出具虚假试验结果的研究机构取消相关试验资格，处罚结果向社会公布。
An: 对弄虚作假行为实施黑名单和封杀。这条可以效仿FDA的飞行核查制度，483 表格上出现数据造假等致命问题，直接关门。这条如果严格执行，恐怕CRO行业会有一轮整合过程。
(十四)简化药品审批程序，完善药品再注册制度。实行药品与药用包装材料、药用辅料关联审批，将药用包装材料、药用辅料单独审批改为在审批药品注册申请时一并审评审批。简化来源于古代经典名方的复方制剂的审批。简化药品生产企业之间的药品技术转让程序。将仿制药生物等效性试验由审批改为备案。对批准文号(进口药品注册证/医药产品注册证)有效期内未上市，不能履行持续考察药品质量、疗效和不良反应责任的，不予再注册，批准文号到期后予以注销。
An: 这条是对DMF(Drugs MasterFile)“药用原辅材料登记备案文件”落地实施，进行关联审批，将监管延伸到整个药品生产质量环节。肯定了经典明方的地位和质量。
(十五)改革医疗器械审批方式。鼓励医疗器械研发创新，将拥有产品核心技术发明专利、具有重大临床价值的创新医疗器械注册申请，列入特殊审评审批范围，予以优先办理。及时修订医疗器械标准，提高医疗器械国际标准的采标率，提升国产医疗器械产品质量。通过调整产品分类，将部分成熟的、安全可控的医疗器械注册审批职责由食品药品监管总局下放至省级食品药品监管部门。
An： 为医疗器械审批开通绿色通道，鼓励创新和发明创造。下放部分器械注册审批至省局。
(十六)健全审评质量控制体系。参照国际通用规则制定良好审评质量管理规范。组建专业化技术审评项目团队，明确主审人和审评员权责，完善集体审评机制，强化责任和时限管理。建立复审专家委员会，对有争议的审评结论进行复审，确保审评结果科学公正。加强技术审评过程中共性疑难问题研究，及时将研究成果转化为指导审评工作的技术标准，提高审评标准化水平，减少审评自由裁量权。
An：建立复审专家委员会，提高审评标准化水平，减少审评自由裁量权。这条是审评团队建设，其实人就那么多，待遇就那样…..说出一朵花也得有人执行呀，一百多人的审评员同志们辛苦了。
(十七)全面公开药品医疗器械审评审批信息。向社会公布药品医疗器械审批清单及法律依据、审批要求和办理时限。向申请人公开药品医疗器械审批进度和结果。在批准产品上市许可时，同步公布审评、检查、检验等技术性审评报告，接受社会监督。
An:做药品和医疗器械审评审批数据库及服务的各位童鞋，老大要提高信息公开和数据质量了，各家产品经理得努力了。
三、保障措施
(十八)加快法律法规修订。及时总结药品上市许可持有人制度试点、药品注册分类改革试点进展情况，推动加快修订《中华人民共和国药品管理法》。结合行政审批制度改革，抓紧按程序修订《中华人民共和国药品管理法实施条例》和《药品注册管理办法》等。
An：上市许可持有人制度试点、药品注册分类改革试点，要在《中华人民共和国药品管理法》 ，《中华人民共和国药品管理法实施条例》和《药品注册管理办法》三大法修订之后，那估计还有段时间。
(十九)调整收费政策。整合归并药品医疗器械注册、审批、登记收费项目。按照收支大体平衡原则，提高药品医疗器械注册收费标准，每五年调整一次。对小微企业申请创新药品医疗器械注册收费给予适当优惠。收费收入纳入财政预算，实行收支两条线管理。审评审批工作所需经费通过财政预算安排。
An： 又要涨价了!!!五年一涨价，小微适当优惠，大企业多报多掏钱。嗯，那批件也跟着涨价，水涨船高。
(二十)加强审评队伍建设。改革事业单位用人制度，面向社会招聘技术审评人才，实行合同管理，其工资和社会保障按照国家有关规定执行。根据审评需要，外聘相关专家参与有关的技术审评，明确其职责和保密责任及利益冲突回避等制度。建立首席专业岗位制度，科学设置体现技术审评、检查等特点的岗位体系，明确职责任务、工作标准和任职条件等，依照人员综合能力和水平实行按岗聘用。
推进职业化的药品医疗器械检查员队伍建设。健全绩效考核制度，根据岗位职责和工作业绩，适当拉开收入差距，确保技术审评、检查人员引得进、留得住。将食品药品监管总局列为政府购买服务的试点单位，通过政府购买服务委托符合条件的审评机构、高校和科研机构参与医疗器械和仿制药技术审评、临床试验审评、药物安全性评价等技术性审评工作。
An：以后就有“首席审评员”了，购买第三方服务参与审评写进去了，随之而来的监督和防范违规的环节也需要跟上。
(二十一)加强组织领导。食品药品监管总局要会同中央编办、发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、卫生计生委、中医药局、总后勤部卫生部等部门，建立药品医疗器械审评审批制度改革部际联席会议制度，加强对改革工作的协调指导，及时研究解决改革中遇到的矛盾和问题，各地区也要加强对改革的组织领导，重大情况及时报告国务院。
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