【CFDA】体制改革之难：食药监总局猛药治乱
2016/4/5 E药经理人
食药总局在两日内连发三条公告，督促各地监管部门限期核对涉案的嫌疑人员信息。
文 | 刘科 吴绵强
来源 | 时代周报
北京西二环宣武门西大街26号院——这是国家食品药品监督管理总局(食药监总局)的办公地，这个2013年新组建的正部级机构有编制人员345名。
在3月21日山东非法疫苗事件被披露后，食药总局在两日内连发三条公告，督促各地监管部门限期核对涉案的嫌疑人员信息，每日上报进展，及时向公众公开。
3月30日，记者致电国家食药监总局新闻发言人颜江瑛。由于这些天均在频繁开会，颜稍显疲惫，她明确表示：“对于涉案疫苗的调查仍在进行之中，总局会按照中央精神，执行最严格的(食品药品)监管。”
对于风口浪尖上的食药监总局而言，这无疑是个多事之春——药监码的争议才过，非法疫苗的调查未尽，有关冬虫夏草的争议又起。
就在3月30日当天，上市公司青海春天发布公告称，国家食药监总局勒令其停产，其主打产品冬虫夏草粉片“极草”被叫停，引发市场震动。但在一天之后，剧情发生反转，青海春天发布公告称，青海省食品药品监督管理局向控股子公司“春天药用”发出《关于青海春天药用资源科技利用有限公司换发的批复》，同意换发《药品生产许可证》。
财新传媒认为，国家食药监总局叫停后，青海省食药监局换发许可证，地方“保护伞”帮助青海春天转危为安，重新生产和销售可预期。4月2日，记者致电颜江瑛，请其就该事件发表看法。“总局的态度在发文里面都已经明确了，这事你应该采访青海省食药监局。”颜江瑛对记者说。
近10年来，国内接连不断的食品和药品安全事件令民众的担忧加剧，如何为人民提供更健康的食品和药品成为主管部门需要面对的挑战之一。
“食药改革是当前中国机构改革困境的缩影。”研究食药改革问题多年的国家行政学院副教授胡颖廉告诉记者。自2013年国家食药监总局成立以来，食药系统监管体制改革一直在进行中，尚未完成的基层体制改革则成为一大难题。
正如食药监总局药化监督司司长李国庆在新闻发布会上说的那样，长时间大量的疫苗流入非法渠道，监管部门没有及时发现，“说明在我们的监管工作中还存在一些漏洞”。
117年四次改革：监管权力更为集中
食药监改革，可谓近年从中央到地方最为关注的行政体制改革之一。
1998年启动的新中国成立以来最大的一次行政体制改革，原国家经贸委下属的国家医药管理局，合并卫生部的药政司，再吸收国家中医药管理局的部分机构，成立了国家药监局。
是次改革后，国家药监局实行省以下垂直管理，目的是打破地方保护，形成全国统一市场，取得了一定成效。需要补充的是，其时的国家药监局尚未负责食品安全。
2003年启动的机构改革方案，国家药监局加挂“食品”二字，变身为国家食品药品监督管理局，是国务院直属单位。
真正让食品药品安全变成一块烫手山芋是在郑筱萸的案发前后——2007年，国家食药监局原局长郑筱萸案以受贿罪判处死刑，此前的两年内，食药系统牵涉出大批腐败案件。
郑筱萸事件使得决策层担心原国家食药监局权力过于集中，易滋生腐败。于是，在2008年3月的大部制改革中，国家药监局被划入卫生部，成为卫生部管理的国家局。
是次改革带来的重要影响，是当年11月，国务院办公厅发文，取消了推行八年之久的食品药品垂直监管体系，调整为属地分级管理负责，业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。
是年发生的三鹿三聚氰胺事件，则酝酿成全国性的食品安全危机，其后续影响是2009年2月，几易其稿的《食品安全法》发布，从法律上明确了分段监管和综合协调相结合的体制。在当时的一些业内人士看来，出台《食品安全法》是领导层希望通过更为严厉的法律以缓解食品安全问题，但是形势并未得到彻底扭转。
此后，食药品监管走上集中权力之路，2010年国务院发文宣布，成立食品安全监管总协调机构，名为国务院食安委，下设办公室，具体承担日常工作。
此后，中国仍频发食品、药品安全事故。一些专家认为原因在于中国食品安全监管机制不合理，即多部门、多环节管理。
就食品领域而言，其时国内的监管模式是多部门、多环节管理的“5+1”模式，参与监管的涉及6个部门：农业部负责农产品的种植，质检总局负责生产环节，工商总局负责流通环节，而食药监局负责市场消费环节,卫生部则管标准制定和风险评估，国务院食安办负责综合协调。
“分段监管造成的结果是责任界定模糊不清，导致在一些领域需要真正负责任时却相互推诿。”来自浙江食药监系统的一位资深人士林冰(化名)告诉记者。
2013年的一次行政体制改革，国家药监局从卫生部分出，升格为国家食药监总局，是国务院直属部级机构。
是次调整，质检总局的生产环节监管、工商总局的流通环节监管职责被整合进食药监总局，上述两局相应的监督队伍和检验检测机构也随之划转食药监总局。
调整后，国内具体涉及食品安全的部门是：农业部、卫计委和食药监总局，监管权力变得更为集中统一。
值得一提的是，自1998年以来的四轮食药监体制改革，均是自上而下的运行轨迹，国家层面最先启动，接着是省级，再到市、县。每轮改革五年一次，往往上一轮的举措在一些基层还未完全实施到位，下一轮改革在上层又已开始。
“1998年国家药监局组建以来，食药监管始终在改革，也始终有反复，而改革中的反复，对监管影响比较大。”林冰说道。
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