减招之争：高考为何如此不公平？
2016/6/8 Vista看天下
“协作计划”基本限定在地方所属院校，形式为“办学条件好的省市调出部分名额，向高教资源有限的中西部地区招生”
2 016年6月8日，高考第二天。最后一科结束的铃声尚未响起，江苏省百来个考点之外，已站满了焦急等待的家长。
在他们看来，今年的高招形势似乎比往年更加严峻——5月4日，教育部发出《关于做好2016年普通高等教育招生计划编制和管理工作的通知》，按照其附件中的“部分地区跨省生源计划调控方案”，12省市将向10个中西部省份调出16万招生计划，其中江苏调出计划总数为3.8万，仅次于湖北的4万。
消息一出，即引发江苏考生和家长的激烈反应。“为什么上海和北京每一年的录取率和录取人数都这么高，上海只调出5000个，北京甚至一个名额都没有调出？”手持“反对减招、教育公平”标语，站在江苏省教育厅外抗议的家长们认为，在这个时间减少这么多高招名额对今年的考生“特别不公平”。
江苏考生及其家长的抗议，被视作“长时间怨气和憋屈的发泄”——且并不止于江苏。在这之前，对坐拥多所重点高校的北京和上海在本地招收大批学生的现象，舆论场中早已有不满之声，录取名额存在地域差异引发的“高考不公平”之责也已存在多时。
本为促进教育公平
从教育部的解释来看，这种再分配的目的本是出于对教育公平的考量——
“由于历史形成的高等教育资源布局不平衡，部分省份高等教育资源相对不足，各省高考录取率存在差距。党中央、国务院对此高度重视，做出了‘缩小区域发展差距，促进教育公平’的决策部署。”
面对越来越多的讨论，教育部相关负责人在5月中旬做出回应，“为落实国务院关于提高中西部地区和人口大省录取率、缩小录取率最低省份与全国平均水平差距的要求，高等教育资源丰富、2016年升学压力较小的上海、江苏、浙江、福建等省(市)，应在上年常规跨省生源计划和2016年协作计划的基础上，进一步增加面向部分中西部省(区)的生源计划。”
这次，除了上海、江苏、浙江、福建以外，湖北、陕西、青海、河北、内蒙古、以及东北三省将16万个名额分配给了山西、江西、河南、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南、西藏，共计十个省份。
当谈及江苏、湖北两省2016年普通高校招生计划的安排问题时，相关负责人称，每年的全国普通高校招生计划总量，是“由国家发改委会同教育部研究提出初步建议，经全国人大审议确定的”。此后，教育部再根据各省高考报名人数、高校办学条件等因素，综合测算提出各省的招生计划安排建议，商国家发改委研究确定。
这一说法并非新论。2015年7月，彼时刚刚卸任的华东政法大学校长何勤华在接受澎湃新闻采访时就称，“学校本身对招生(尤其是博士生)没有权力，而是由发改委规定一定名额，下发到教育部，再下达到学校。”
由发改委与教育部共同确定年度高招规模由来已久。1984年8月发布的《国家计委关于改进计划体制的若干暂行规定》中就已确认对高校的招生人数和毕业生分配人数，“分别由国家计委(编者注：发改委前身)、有关部门或地方下达指令性计划”。
教育部下发的历年高招计划通知中，“跨省生源计划调控方案”确是第一次提出——但调出调入高招名额并不是一项新政策。
早在2008年，教育部就已经启动“支援中西部地区招生协作计划”，旨在给中西部学生提供更为良好的教育机会，缩小区域差距。照其设定，“协作计划”基本限定在地方所属院校，形式为“办学条件好的省市调出部分名额，向高教资源有限的中西部地区招生”。
该计划在当年安排了3.5万人，全部为本科计划。据统计，内蒙古、安徽、河南、贵州、甘肃——5个受援省份2008年的普通高考升学率均有所提高。到了2016年，该计划已经扩大到21万，名额输入省份也从5个增长为10个，增加了山西、广西、四川、云南和西藏。
江苏、湖北、辽宁等地一直都是承担调出名额的大剩而在今年教育部的招生计划中，“支援中西部地区招生协作计划实施方案”里，全国计划输出名额总数是14万，其中江苏将调出本科1.91万个、高职专科7500个名额，总数在14个参与省市中位列第一。
至于如何确定“协作计划”的人数以及各个省份输出的数量，教育部并未对此有过公开回应。
除了“协作计划”之外，高招计划有时还会有“自选动作”。
据《成都晚报》报道，2008年汶川地震后，教育部要求在四川省内投放招生计划的高校，都要单列灾区计划，“这意味着9.3万名灾区考生不用再和全省其余40余万考生竞争”。
当时，除了要求四川省外高校将在原有在川招生计划中增加约2%的计划，并按照1：4的比例进行分配之外，教育部还要求各高校对在抗震救灾中有突出表现的考生破格录取，如给予加分录取甚至免试录取的照顾。
“分省定额”是怎么来的
5月24日， 江苏连云港， 赣榆高级中学，即将高考的高三学生在上晚自习 @视觉中国
事实上，早在上世纪50年代，教育部对于全国高校招生规模以及各个地域的调配现象就已经存在。
中共建政后，人才缺乏成为各项国家建设中的一个最困难的问题，经济建设、国防建设等诸多方面都有着大量的人才缺口。而1949年中国的高校毕业生仅有2.1万人，完全无法满足国家的需求。
那时，除了北京大学、清华大学、南开大学等少数几所高校实行非实质性的联合招生外，全国其他高校都实行单独招生。对于单独招生的高校，招生计划、办法、条件等均由各校自主决定，高校享有极大的招生自主权。
各大学招生结果不平衡的问题随之而来，一些条件较好的学校报考人数充足，而条件不好的往往很难招满学生。
“如何能够保证尽可能多的学生进入大学接受培养，成为那个时期教育政策制定亟待解决的问题。”北京理工大学高等教育研究所学者杨东平接受本刊记者采访时说，“当时高校招生工作中的主要矛盾，除了学生来源的不足之外，就是各大行政区的高中毕业生数和招生计划的不平衡，也有学生志愿与适应国家需要之间的冲突。”
继而，1952年，教育部发布了《关于全国高等学校1952年暑期招收新生的规定》，明确规定除个别学校经教育部批准外，全国高等学校一律参加全国统一招生考试。这被公认为中国现代考试史上统一高考制度的开端。
当年，各校的招生名额需报请各大行政区人民政府，教育部根据全国招生计划审核批准，根据投考学生的分布情况，在招生时对各区投考学生将作统一的调配，具体为，“华北15550人，华东15910人，东北6020人，中南7560人，西南3300人，西北1660人”，并且以培养国防和工业经济建设的技术干部、医药卫生干部及中等学校师资为重点。
华北、西北和东北是当时人才需求的大区，却面临学生来源少，不敷本区需要的窘境，因此教育部的政策规定：“上述各区学生以报考本区高校为原则。华东、中南、西南三区学生来源较多，应鼓励和帮助这三个区的一部分学生，报考华北、东北、西北等区学校。”
而在1954年底，大行政区陆续撤销后，高考的生源统计和录取分配下放到省一级行政单位。1959年，各省(市、区)已获得因地制宜办理招生工作的权力，同时也意味着高考进入分省定额时代，也就是每所高校以省(自治区、直辖市)为单位分配招生指标。
据媒体报道，《高考年鉴》一书的作者、中国考试院前主任杨学为曾告知教育部工作人员，就是从上世纪50年代起，各高校根据自己对各地基础教育发展水平的评估，制定了该校在各省招生的比例，该分省定额比例一直延续至今。
“双轨制”带来地域差异
2013年6月8日，新疆乌鲁木齐， 家长和子女共同商讨着志愿填报情况(IC图)
伴随着“文化大革命”的结束，1977年，中断多年的高等教育招生考试重回公众视野。那一年，全国有约570万年轻人怀揣着经过各级政府选拔的名额参加高考。
“恢复高考第一年，全国大专院校录取新生27.3万人。”杨东平称，“建国初期考生生源不足的情况已经不存在了，择优选拔成为了高招名额分配的重要依据。”
当年，由于时间仓促，筹备不及，该年由各盛直辖市、自治区单独命题和考试。1978年重新恢复了统一考试、统一录取的办法，分省录取的制度也重新执行，并且逐步进行了招生体制的改革。
根据中国考试院前主任杨学为的介绍，恢复高考初期的高校招生中，政策已经开始向少数民族或边远落后地区考生倾斜，与此同时，省属院校也可以对本地落后地区的考生实行降分录龋
而作为改革开放的标志，中共十一届三中全会带来的市场化变革不仅影响了经济领域，在教育领域也掀起了一场改革风潮。
上世纪80年代初期，教育部发布报告，开始对大学新生来源计划进行“双轨制”改革。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》出台，提出“改变高等学校全部按国家计划统一招生，实行国家计划招生、用人单位委托招生和自费生三种办法”。
杨东平称，这一改革表面上是为了打通培养单位和用人单位直接联系的渠道，而实际上是为缓和高等教育快速扩张与有限的办学能力之间的矛盾。同时，“委托培养和自费生政策对经济发达地区的高等教育兴盛奠定了基础，招生的标准开始倾向于经济发达地区和生源质量好的地区。”杨东平说。
尽管1985年《决定》出台时，曾专门对高等院校为所在地培养学生的比例做出了规定，“一般占所需专业的15%到20%；对全国供不应求的专业，比例适当缩小”，但由于东部经济的快速发展，使得由东部沿海省份和中心城市所创办的新型地方大学和职业技术学校发展较快，高等教育地域之间的差异逐渐显现。
为了避免地域差异日益扩大，上世纪90年代初，国家确立了由国家计委与教育部在大方向上确定全国高招规模，并在一些特殊情况下对此区域之间进行调整的制度。
1994年，教育部先后发布《中国教育改革和发展纲要》与《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》，称学校可根据社会需求和办学条件自行调整招生规模，国家调控招生总规模和专业结构。
据《中国新闻周刊》此前报道，当时分管高校招生工作的武汉市教育局副局长周洪宇称，由各高校根据上述情况制定出该校当年高招指标，报教育部高教司、发展规划司、学生司等部门核准。他说，只要出入不大，教育部都基本同意。
同时，文件中的规定也意味着，公费生与自费生“双轨制”录取标准已然成为历史，自此之后，高校录取的生源全为自费生。
收费政策的实行，使得高校在招生时，更为优先选择经济资本和社会资本较高的发达地区学生。同时，许多学生在选择高校时，也开始考虑经济因素的影响。
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高校招生为何倾向本地？
在高校招生中，不仅有教育部门试图对各个省份教育资源分配的平衡，也有高校与地方政府的诉求。
同样从1994年开始，全国200多所原部属大专院校下划至地方，实行中央和地方共建。与此同时，若干省属高校也纷纷联合或者合并。
我国大学分为中央财政支持的部属院校和地方财政支持的省(区、市)属院校。公众多有认为，地方高校招生向本地倾斜可以理解，但部属院校是国家出资举办的，理应提供平等入学机会。可据杨东平介绍，如今在地方政府的干预下，保留给当地的招生计划数越来越大，高校会更为注重与地方经济的良性互动，包括部属院校的高校招生本地化倾向越来越明显。
1997年与上海市达成共建的中国纺织大学，在第二年的本科招生中就分配给了上海当年招生总数41.6%的指标。合并后的华东师范大学在上海的招生比例更是一度高达60%。
对此，厦门大学教育学院长期从事高考招生制度改革研究的学者刘海峰，曾在研究报告中写道，即便这些院校还都是中央直属，但它们对地方的依赖性依然很大。这种财政上的依赖决定了这些院校必须在招生时向所在地倾斜。
在这些部属高校中，视各地情况，中央和地方政府承担不同比例的经费投入。地方财政较多的省，按合同负担50%的经费投入。按照2000年的合同，浙江大学从2000年至2002年的三年内应得的拨款经费总量为14亿元，其中7亿元为教育部拨款，7亿元为浙江省拨款，双方各占50%。与之相对应的是，浙江大学在省内的招生名额一度占到所有生源的70%。而某一年，当本省生源比例降至50%时，浙江省内群情激奋，甚至质疑“浙大出卖浙江”。
然而，有学者认为，地方对高校并不是单向给予，而是互利关系。知名高校对地方的贡献，除了科技成果转化、消费拉动等直接经济价值之外，还是当地巨大的无形资产，甚至是城市名片。
“大学在招生时向当地适度倾斜可以理解，但关键是倾斜的程度。”杨东平说，“超过三分之一的生源来自本地显然就不合理了。”
而造成高考地区差异现象的另一重要原因，是我国高校分布不均。以北京为例，据北京市教育委员会网站，在全国75所部属院校中，北京共有25所，除此之外的绝大部分是市属高校。而河南、山东等人口大省，高等院校比较少，当地考生的录取机会也就比较少。(本刊记者朱信明亦有贡献)
●参考文献：
[1]李立峰，2006，我国高校招生考试中的区域公平问题研究，厦门大学博士生毕业论文
[2]刘海峰、李木洲，2014，高考分省定额制的形成与调整，教育研究
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