体制改革风声再起，单设食药监局似成定局
2016/7/10 药智网
国家食药总局毕总局长最近很忙，上半年全国人大委员会组织的《食品安全法》执法检查刚结束，便马不停蹄地赴各地调研食药监管体制改革问题，按汪洋副总理的说法，7月上旬要完成调研，争取拿出办法。究竟是“三合一”还是独立设立食药监监管机构届时似可见分晓。
7月6日，国家食药总局官网上刊发一则新闻，标题《毕井泉在河北调研时强调不忘初心 继续前进 加快完善统一权威的食品药品监管体制》，在新闻里，毕总局长强调，完善统一权威的食品药品监管机构，是党中央、国务院的重大决策部署，是落实“四个最严”要求的重要制度和组织保障，也是加强食品药品监管工作的重要标志。各地情况千差万别，要鼓励地方结合实际大胆探索。但任何形式的探索，都必须坚持党的十八届三中全会决定和国务院关于地方食品药品监管体制改革的要求不动摇，不忘加强食品药品监管工作的改革初衷。要落实整合职能、组建机构、划转充实人员编制、设立派出机构的规定，保证基层有责任、有岗位、有人员、有手段履行好日常检查和产品抽检职责。
毕局长的一番深情讲话，勾起了人们对改革“初衷”的追溯，他的所谓初衷实际上只两个，一个是党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对食药安全的要求“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。”一个是指是指国务院于2013年3月10日下发《国务院机构改革和职能转变方案》以及随后下发的国发〔2013〕18号文件《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，在这两份文件里，明确提出“国家组建建国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理”，同时要求地方“在整合原食品药品监管、工商、质监部门现有食品药品监管力量基础上，建立食品药品监管执法机构。”，诚如斯言，那么毕总局长的态度昭然若揭，那便是要否定“三合一”，单独设立食药监监管机构了，至于提法上的“统一权威”以及“要鼓励地方结合实际大胆探索”的说辞无非是官员讲究官方口径的严谨罢了。
马上要分家了？
毕总局长的态度虽然很明确，但最终是否能为中央所采纳呢？这就涉及此项改革的涉及的国家食药总局、工商总局和质监总局三家的博弈以及对中央高层的意图的研判了，众所周知，毕总局长兼任国家食品安全办公室主任，有身份优势，而且他手持“尚方宝剑”——十八届三中全会决定和国务院改革方案，有话语制高点。
而之前张德江委员长亲自带队进行了贯彻实施《食品安全法》执法大检查，其向常委会提交的报告里明确指出：部分市县将新组建的食品药品监管部门与工商、质监、物价等部门合并为“多合一”的市场监管局……..有些地方弱化了食品安全监管职能…….上级多头部署，下级疲于应付，存在不协调等情况。同时，监管机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等问题，影响了法律实施效果。随后，人大常委会还就食品安全问题专题质询了国务院。此后，党中央机关报《人民日报》在7月6日评论版刊文指出，有的省市提出工商、质监、食药监“三合一”的改革方案，但相关部门希望保留基层的“腿”和阵地。这些言论和举措某种程度上也释放着决策层的信号。很显然，高层对目前的“三合一”“多合一”的现状是不满意的，甚至认为这是某些部门意图保留基层的“腿”和阵地，其实这是不点名地在批评工商部门，因为三局中只有工商有“腿”。
有了毕总局长的特殊身份，有了“尚方宝剑”，有了高层对“三合一”的现状不满以及党报就此的批评言论，所有的这一切似乎已经给我们释放了强烈的信号：食药监要单干，分家势在必行。
另一方面，对于目前基层食药监“三合一”模式，三家总局的态度如何？之前，网上传过一个说法，说国家食药总局携国务院食药体制改革顶层设计文件之威，要求各地保持食药监管体制的独立性和系统性，国家质检总局纠结于机构中是否有“质量”二字，而工商总局坚定支持，不仅没有要求市场监管局加挂工商局的牌子，也没有要求市场监管局的名称必须有“工商”字样，反倒是把自己辖下的“中国工商行政管理学会”更名为“中国市场监督管理学会”。这的确反应了目前三家总局的态度。
三家总局的老底
我们不禁要问为什么三家总局会有如此态度呢？这就要从三家的历史沿革和目前职能格局说起了。
在三家总局中，工商、质监历史最久，改革开放后就有相应的机构设置，其中，质监总局的前身在上个世纪80年代就有了相应的职能机构设置，国务院于1980年将外贸部商品检验总局改为中华人民共和国进出口商品检验总局，此后为提升质检管理技术能力分别设立过计量(总)局、标准(总)局、标准计量局，1988年4月，第七届全国人大第一次会议决定，把国家标准局、计量局、国家经委质量局合并组成国家技术监督局，直属国务院，赋予其行政执法职能，初步形成了标准化、计量、质量三位一体的质量行政管理体制。同年，又将纤维检验局划为国家技术监督局直属单位。1998年国务院第四次机构改革，在原国家技术监督局的基础上成立国家质量技术监督局，将原各工业部门的质量管理、质量监督、生产许可等职能统一由质量技术监督部门管理，并将劳动部所属锅炉压力容器安全监察局整建制并入，进一步加强综合管理和行政执法职能。随后，在地方政府机构改革中，各地质量技术监督局成立，开始实行省级以下垂直管理。
国家工商总局自1978年恢复以来，机构和职能相对稳定，一直保持工商行政管理的名称，一直在履行管理市场的职能，最先开始打击走私、打击投机倒到后来建市场管市场，对个体经济的管理，再到后来管办分离、履行监管市场、查处违法违章职能，直到现在履行市场主体准入、维护公平市场秩序、商标广告监管和消费维权调解工作，工商部门一直活跃在经济发展最前沿，队伍也不断壮大，曾有一段时期工商、税务并称，名噪全国，成为最热门的部门，目前，在三个部门中工商是其中公务员最多、机构最全、办公设备最完整、制服和执法程序、执法文书最统一的部门。
而目前的国家食药总局其前身是1998在国家医药行政部门和药政部门的基础上组建国务院直属机构国家药品监督管理局， 2003年原有基础上组建国家食品药品监督管理局，除原职能处，并负责食品、保健品、化妆品的管理。2008年根据《国务院机构改革方案》，由卫生部管理。2013年，根据国发〔2013〕18号文件组建成为现有的国家食药总局，是目前三局中人数最少的。
谁更统一权威和专业？
从上述的三家总局历史沿革回顾中不难看出，质监和工商都是大局，而且他们走的是不同路子，工商一直与市场打交道，质监一直在做的是标准、计量、质监和检验检疫的工作，在总局层面上，他们一直以来都是国务院的直属机构，只是因为食品安全问题工商、质监才越走越近的，食药总局是新设机构，半路出家，脱胎原来的卫生部，职能、机构和人员都很不完备。在食品安全问题上，三局谁都没有资格说自己专业，在以前分段式管理的时候，生产环节是质监、流通环节是工商、消费环节是卫生，记住是卫生而不是食药监，食药监如果真要有专业的话便是药品监管了，可惜看来制度机制还很不完善，在2006年，其首任局长郑筱萸就被因严重渎职被判处并执行死刑了。而在统一性方面，显然质监和工商更有优势，期间尤以工商为甚，质监对市场并不熟悉，工商长期活跃在市场前沿，而且拥有遍布乡镇街道的“腿”和阵地，力量更强大。
因此，我们不难理解目前三家总局的态度了，工商就犹如大老板，财大气粗，不管是组建“三合一”还是独立设置食药监，少不了工商队伍人力、物力的支持，人是我的、地是我的，最算嫁出去了，我也是娘家，是亲爹亲妈，这种自豪感和优越感能不大气吗？难怪人家行文都是“工商和各级市场监管部门”，总局领导到各级“市场监管部门”视察也丝毫没有违和感，霸气十足有木有？质监局为什么骑墙？抢面子刷存在感呗，因为质监对市场监管并不熟悉，而且从其监管体制来看，质监大部分职能缩在市级以上的上层，对于基层它本就没布点也不熟悉向下下指令，而且它有专业的质检院、计量院和特检院等下属事业单位，就算合并了你也少不了它，退一万步说，就算把这一切都划出去，人家还有一整套口岸的检验检疫职能呢？而食药总局就不一样了，如果“三合一”那么按照统一权威的要求，最终我食药总局是不是也要并合并啊？就算总局保留着，底下基层都是原先工商、质监占大都数，那么我的政令还能畅通吗，加上现在属地管理体制，食药总局的声音就会被越来越弱化，而如果我独立设立，效果绝然相反，所以，毕总局长的态度不难理解。
何必当初？
毕总局长一番苦心，有理有据、合情合理，大有为高层所采纳并加以推行之势，事情没那么简单，要是一切都有如当初，为何还有今天的局面呢？这就要讲讲地方食药监管体制改革中“三合一”的由来了。
这就要提到两个大背景，一个是国务院的大部制改革，另一个是工商质监从省以下垂直管理改为地方分级管理的体制改革，大部制这个提法早在党的十七大就出来了，之后2009年深圳率先开展大部制改革试点，组建囊括工商、质监、物价、知识产权、药监等为一体的深圳市市场和质量监督管理委员会，此后，国务院于2013年3月10日下发《国务院机构改革和职能转变方案》再次明确提到大部制改革，这是地方试行“三合一”的顶层依据。但是，大部制改革从2009年开始到2013年期间，除了深圳，其他地方也鲜有耳闻，而在2013年国务院虽然重提大部制改革，但是核心却是要组建食药监总局，关于食药监体制改革却是是给出明确的方案和时间表的，为什么一项不太热衷大部制地方政府会在国务院明确了食药监改革方案后重提大部制，推行“三合一”呢？这就要说到2011年国务院办公厅下发的工商质监从省以下垂直管理改为地方分级管理的体制改革方案，俗称国发48号文，和大部制遇冷一样，国发48号文在没有任何预兆的情况突然抛出，之后是基层哗然，再之后就一直躺在那，无声无息了，由此可见推进改革的不易，政令遇到了梗阻、走样是常有的事。
记得2013年食药监体制改革方案出台后，曾有个3、6、9的说法，即于当年中央一级3月份完成，省一级6月份完成，市县一级9月份完成，结果是，中央一级6月前完成，省一级大部分在2013年也都完成了，然后到了市县一级就一直拖着，2014年的春季，浙江舟山、上海浦东率先提出了“三合一”的改革方案，之后，天津全市推行“三合一”，由此，开启了各地的“三合一”模式之路。
分分合合
期间，改革的阻力和部门博弈我们不得而知。这里只想以某地的工商基层改革为例说说这里面的利益博弈。
进入2013年冬季，当地县区工商就开始人心躁动了，县区局人教科先是下发人员分流的比例，然后，动员干部报名。这里就要说一下其他两家的现状，质监、食药局在设区市一级有设局，在城区，质监一般集中设置1-2个分局，人数和职能相当于工商所，食药在区一级没有机构设置，在县一级，质监和食药均有设局，人数一般也只在20人左右，没有基层所，而按照统一权威的食药监局设置要求，新设立的食药监局不仅要履行原卫生、质监、工商三部门食品安全监管职能，而且要设立基层所，这里人从哪里出，大头的自然是工商。而此时工商部门报名前往的一般都是些年轻科员，因为垂直管理的原因，年轻科员上升机会极低，名额大部分为省市工商局统筹去了，因此，他们想借此机会多给自己空间，还有相当一部分异地工作的干部以投入食药监事业为名纷纷想借机调回本乡，因此，造成了前期报名的小高潮。
进入2014年后，各区县局的局长开始担心自己的队伍力量被削弱，纷纷对年轻骨干予以挽留，加之这时地方组织部门开始发现清一色的年轻力量固然好，可是领导机构没法搭呀，于是纷纷有些副局长、所长就开始活动，角逐新机构的一把手或者班子成员的位置了，有一些长期提拔无望的股长也借机活动，争取解决副科，于是，工商突击提拔了副科，于是，突击地进行了人员进城回乡调动。就这样，仓促间食药监局成立了。成立以后马上面临一个问题，没有办公场所，于是只好向工商部门借办公场所，一时间，出现一个局、一个所挂出两个牌子的现象，一个局、一个所出现两个局长、所长的现象，注意此时兵并没增加多少，因为大部分还是工商干部，这里尤以区一级现象更严重。
好不容易折腾到2014年6月，分家一事算是告一段落了，然而，很快地，地方发现，新成立的食药监局力量很薄弱，一个所通常只有2-3人，而且所的设置数量只有原来工商的一半，而从食品安全监管解放出来的工商则如释重负，此时的工商、食药同在屋檐下，工作却水火两重天。另一方面，工商一直开始大步走下坡路，在原来管办脱钩、取消管理费基础上，随着商事登记制度改革推进，进入2014年工商开始全面与个私协会脱钩，而这一些可都是原来工商所谓的“灰色收入”的重要来源，工商人员又多，仅以区为例，区政府组成部门加乡镇街道公务员500余人，工商就有100余人，在这种情况下，垂管体制的工商成为了省一级财政的“包袱”。果然，好景不长，很快2014年9月份，省里宣布工商、质监由条改块。地方政府接到这一信号后，第一反应自然是“三合一”，一来你们本来大部分就是一家人，现在又刚好住在一起，又刚好质监人数不够。
“三合一”开始阻力重重，一是市县局的关系，归块以后，区县一级人事财政都归了地方政府，市一级就成了夹心层，二传手，有业务指导之名而无实际支配指挥大权；二是异地任职区县局长，他们这会儿都玩空心思想回到市局或者家乡，心不在焉；还有就是基层干部，很多原来突击提拔的干部现在居然成为食药局的副局长，要是合并了变成了昔日他的股长、所长的领导了，这些人心里是很难接受的。与此同时，食药监局的人也有觉得被吞并之感，尤其是原先食药老部队的干部会深深感到自己的渺小和不安全。此外，还有很多区县之前工商分流到食药监的人员划转工作还没完成，此时又走回头路，很多干部心理是一会欢喜一会儿忧。于是，一番扯皮和人心惶惶在所难免。
进入2015年，“三合一”工作全面开始，这时，强力的区县指派副处级干部作为新局的局长，由于新局长的超然位置，“三合一”改革推进比较顺利，有的直接将原先的三个局长安排成党组书记管人事、局长管业务、机关党委书记管党建模式，还有的据说还是各管各的原来那一摊，这就为后面的扯皮和不顺留下隐患。而市一级也在动脑筋，有的就提出市一级参照省局，还是三分天下，有的就提出城区还归市局垂直管理，有的主张区局取消检查大队执法机构，改由市局统一派驻等等，这些方案在一个省里的不同设区市居然也都通过了，最不讨好的是派驻执法大队的提议，搞得是被派驻的人和接收的区局都不高兴，互相不买账。紧接着是副科级职数争夺，有些区县市场监管所指导员改由区县组织部从外单位安排过来，令无数老队伍的同志愤愤难平，有的借机多成立些基层所，大量派发副科职数。而那些提拔无望的，也纷纷想办法调出市场监管局，进入区县的其他党委政府部门。由此形成的局面是官多兵少，上层扯皮，下层逃跑。
不折腾才是真初衷
在此背景下，如果继续闹分家，想必应了那句话“天下大势，合久必分、分久必合”，随着带来是人心惶惶。
不管是现在提出的食药局单独分设，还是当初“三合一”在多地的推行，恐怕抛开面上的顶层依据之外，谁都没有资格说自己动机比其他人更高尚，改革的实质就是利益的再调整和再分配，它不仅需要科学的顶层设计，更需要一竿子插到底抓落实的决心和韧劲，需要各级官员居于公心的责任和担当，改革不需要扯食品安全究竟是“公共安全”还是“市场监管”这样的专业，也不需要挟红头文件渲染情怀和初衷，改革需要的实实在在的谋事干事，对于广大基层干部和老百姓来说，怎么样在现有条件下把食品安全管好恐怕才是最要紧的，从这个意义上说，不折腾才是真初衷，食品安全才是真初衷。
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