回顾 | 仇和医改风云路
2015/3/16 医学论坛网

     导读

     正在接受组织调查的仇和,曾履职江苏宿迁,是闻名全国的“宿迁医改”的操刀人,后又调任云南,主导了昆明医改。

     3月15日,据中纪委网站消息,云南省委副书记仇和涉嫌严重违纪,正在接受组织调查。

     仇和1996年至2006年先后任宿迁市沭阳县委书记、宿迁市委书记等职务期间,曾大刀阔斧推进改革,包括卖光公立医院,极具争议。医改“宿迁模式”因此被外人所知。

     在掀起宿迁医改风潮之后,2007年底,仇和调任昆明市委书记,并将激进的医院改革之风带到了昆明。“招商引资、突破产权制度的公立医院改制重组”等成为仇和主导昆明医改的“招牌菜”。

     先不谈仇和被调查原因,这位曾经被媒体认为“最富争议的市委书记”,在以其为主导的医改实践中,也不乏争议。健康界小编综合各方媒体报道,特此梳理仇和的医改风云路。

    

     因穷被逼出来的宿迁医改

     江苏省宿迁地处苏北,是1996年新组建的地级市,下辖沭阳、泗洪、泗阳三县和宿豫、宿城两区及一个省级经济开发区,500万人口。但到1999年,全市本级财政收入只有5.9亿,加上中央和省的转移支付,财政总收入不过10亿,但财政总支出却达14亿。

     2000年,一场医疗改革让宿迁市成了全国的争议中心。当年,宿迁出台了“欢迎各类社会资本投资办医”政策,此后的3年时间,宿迁124个乡镇公立卫生院和10个县级以上的公立医院,全都改成了民营,宿迁也成为全国唯一一个全是民营医疗机构的地级市。这场医改也被称为“卖光式”医改。

     据中国县域经济报2012年报道,宿迁医改的亲自参与者、宿迁市卫生局局长葛志健介绍,宿迁2000年的医改有特殊的背景,当时宿迁财政吃紧,政府根本无力投入社会事业,市区最好的医院只有二级乙等,乡镇卫生院很多建在危房里,而且多数都处于“投入少—运转难—服务差—收入少—运转更难”的境况。

     数据也显示,当时宿迁全市拥有医疗卫生资产总额4.95亿元,人均卫生资产为99.1元,不到江苏省的33%;千人拥有床位数只有1.06张,是江苏省平均水平的43.1%。

     面对这样的尴尬局面,宿迁开启了医改的大幕,总体思路是:凡是老百姓需要、社会资本愿意干的、有积极性有能力干的,尽量让社会资本干,实现办医投入主体多元化。

     北京大学宿迁医改调研报告分析,宿迁医改在推进过程中逐渐形成了一套方案,当地政府总结为 “四个分开”:

     一是“管办分开”,在办医主体上把办医者和管医者分开。卫生局不再管理医院的人、财、物,主要执行行业管理;原有政府办医院经过产权改革,改造成为股份制、合伙制、混合所有制、个人独资医疗机构。

     二是“医卫分开”,严格界定卫生和医疗两个领域的服务职能。政府全额出资办公共卫生;多元化社会资本办医疗,以民资办医为主。政府鼓励社会资本进入医疗领域,并实施鼓励民间资本办医院的措施。随着改革的推进,对于公共卫生的投入也转变为依靠市场,吸引社会资本。

     三是“医防分开”,从体制上把医疗和防保两类不同性质的机构分开。在全市各乡镇分别设立乡镇卫生院和乡镇医院,卫生院履行公共卫生职能,由政府主办,乡镇医院履行医疗服务职能,进行股份制和民营化改造。

     四是“医药分开”,从利益上把医和药两个行业分开,不再以药养医。这一条只是考虑,还没有实施,但是实施了扩大开办药店的政策,使医院和药店在药品销售上竞争。

     宿迁的医改有两个重点,从政府职能的角度来看,改革的核心是政府退出医疗服务市场,由“办医院”转向“管医院”,同时负责公共卫生;从医疗供给的角度看,改革的核心是建立社会投资机制、鼓励市场竞争机制、引入企业经营机制。

     宿迁的医改实践效果如何?根据宿迁市卫生局提供的数字,至2013年底,全市医疗卫生总资产84亿元,卫技人员21080人,床位19085张。与改革之初的医疗卫生资产4.95亿元、8000余名卫技人员、床位5000余张相比,增长速度高于宿迁周边地区,也常被用来证明开放市场,民营化体制更有利于医疗服务供给的增加。

     2012年,宿迁又发出声音,要开工建设一家三级甲等公立医院。这让舆论质疑,“宿迁是否在走回头路。”

     “新建公立医院不是在走回头路。”葛志健曾回应表示,目前宿迁的医疗资源总量在明显扩张,但优质资源还比较短缺。老百姓需求发生了变化,2000年前是总量问题,供给不足,现在则是质量问题,优质资源不足。今后几年,宿迁的卫生工作思路和政策措施已经做了调整,由总量扩张为主阶段逐步转移到以质量提升为主、总量扩张为辅,从看得上医生转移到看得上好医生。这也正是宿迁规划建立三甲公立医院的初衷。

     据南方周末报道,2015春节假期刚过,年初七,宿迁第一人民医院的工地就开工了。计划2014年年底投入使用的宿迁第一人民医院,正在加紧追赶工期,期望兑现2015年9月正式对外营业的承诺。

     较为温和的“昆明医改”

     仇和的到来,让昆明的医改加速。2008年,“社会办医院,政府管医院”的“宿迁形式”在昆明上演。

     2008年2月26日,昆明市委、市政府出台了被统称为5号文件的《关于加快推进医疗卫生事业改革与发展的意见》和《关于进一步加快民营医院发展的实施意见》,内里出现了“在常规医疗服务领域实行‘管办分开’”、“社会办医院,政府管医院”、“鼓励社会投资,实行自主经营”等字眼。

     其中最为引发争议的一条就是:到2012年,民营医疗机构资产占全市医疗总资产的比例要达到70%以上。如此之高的比例,曾让外界认为,仇和要把“宿迁医改”复制到昆明,昆明市的公立医院难道也将被一卖了之吗?

     事实上,相较于宿迁医改,昆明医改要显得“温和的多”。昆明市政府专家组成员熊思远发现,在昆明医改的发布会上,相关负责人强调,医改不是对医院一卖了之,更多的是医院内部机制的改革。

     据21世纪经济报道2009年报道,对于昆明医改,昆明市卫生局局长许勇刚解释为:存量不变,只加增量,采取增资扩股的方式进行公立医院的改革。改革后,新建和改制后的医疗总资产的民营成分要占到70%以上,而不是所有公立医院都要让社会资本占股70%。

     许勇刚解释,这增量的70%指的还仅仅是昆明市医疗机构的资产。昆明地区作为全省的医疗中心,截至2009年年底,9所省级医院的固定资产已经达到了45亿元,而昆明市市属医院和县区医院加起来也只有23亿元。即使到2012年,民营资本真正占到了70%,在昆明地区,加上省级医疗机构的资产,公立医院的主导地位依然岿然不动。

     “我们不是卖光。”昆明市副市长廖晓珊在改革开始时表示。而改革来源于昆明市卫生局调研后全市医疗状况的困局。

     昆明目前的千人人均医师数为4.4人,人均床位数为3.9个,仅与西部其他省市比就严重的不足。而全市的公立医疗总资产为32个亿(加区县为50亿)也都集中在市区一环以内,全省医疗服务的市场120个亿,昆明就集中了70个亿。

     “过度集中,优质资源没有,垄断性经营是最大的困局。”许勇刚说,“合理的医疗服务体系没有,再让政府投资,用纳税人的钱给少数高消费人群提供服务,有损于社会公平,不如交给市场去做,让民营搅活‘死水’。”

     忌讳于外界“卖光”的说法,宿迁官方对外更喜欢用公立医院“改制”的提法,而昆明当地的公立医院则更乐意用“招商引资”一词。据健康报报道,昆明市卫生局工作人员表示,2009年市里给卫生局下达的1.5亿元招商引资任务,局里完成了2.68亿元。2010年卫生局的任务是3.3亿元,招商引资的主要措施为:新建民营医院、与公立医院合作和现有民营医院扩建。

     2010年5月,昆明市出台《公立医院改革实施方案(2010年~2012年)》,明确该市将严格控制现有公立医院建设规模和标准,原则上政府不再新办常规医疗服务机构。在办医模式上,突破公立医院产权制度,鼓励各类社会资本以多种方式参与公立医院改制重组。

     在上述医改方案中,昆明政府不再大包大揽,主动退出办医主战场,但不放弃主导地位,并通过强化“管医”职能来实现其主导作用。

     当年,列入昆明市公立医院改制试点名单的医院有3家,分别是市第一人民医院、市儿童医院和市口腔医院,该市要求3家试点医院在2010年内基本完成改制。

     许勇刚说,对于公立医院进行股份制改造,除了引入资金,更重要的是引入了一种新的管理机制,建立起医院的法人治理结构,真正实现新医改方案中提出的管办分开。

     新闻链接:仇和简历

     1978.03-1982.01南京农学院植物保护学系植物保护专业学习

     1982.01-1984.11江苏省农业科学院植保所科研人员、院团委书记(1984.05副处级)

     1984.11-1986.04江苏省农业科学院工会副主席、党办副主任、院办副主任(其间:1985.01-1985.08省委整党办派驻淮阴市委任整党联络员;1985.09-1986.01在省委党校学习)

     1986.04-1990.09江苏省农业科学院植保所副所长、党支部书记兼院团委书记、工会副主席(其间:1988.06-1990.08下派任丰县科技副县长)

     1990.09-1992.12江苏省科委计划处、农村处副处长

     1992.12-1996.07江苏省科委农村科技处处长(其间:1995.04-1995.12江苏省高级管理人才经济研究班赴美国培训)

     1996.07-1996.09江苏省宿迁市筹建领导小组成员

     1996.09-1996.12江苏省宿迁市副市长

     1996.12-2000.12江苏省宿迁市委常委、副市长、沭阳县委书记

     2000.12-2001.08江苏省宿迁市委副书记、代市长、市长

     2001.08-2002.01江苏省宿迁市委书记

     2002.01-2006.01江苏省宿迁市委书记、市人大常委会主任

     2006.01-2007.12江苏省副省长

     2007.12-2011.11云南省委常委,昆明市委书记

     2011.11-2011.12云南省委副书记,昆明市委书记

     2011.12-2012.1云南省委副书记

     2012.02-2014.07云南省委副书记、省委党校校长、云南行政学院院长。

     2014.07-云南省委副书记、省委党校校长。

     来源:健康界 作者:白宣娇(整理)

    http://www.duyihua.cn
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